论文总字数：9039字

摘 要

随着城镇化进程的推进，传统的城镇化在发展过程中政府把目光都放在了经济建设的数量和速度上，因而出现了很多的缺失。因此党的十八大明确了下阶段要进行新型的城镇化建设。在此建设过程中政府要更多的注重城镇化的质量。高质量的城镇化发展目标对政府能力建设提出挑战，要求政府更好的提供基本的公共服务、履行公共管理的职能、健全法律制度、深化改革。

关键词：新兴城镇化，政府能力，建设

the Theory of New Urbanization Under the Perspective of Government Ability Construction

Chen Dan-bo

（Wentong College, Huaiyin Normal University, Huai’an Jiangsu 223001）

Abstract: along with the advancement of urbanization, in the development process of traditional urbanization government put eyes on the quantity and speed of economic development, and there are many missing. So the eighteenth big made clear in the next stage must carry on the construction of a new type of urbanization. In the process of the construction of the government to be more focused on the quality of the urbanization. High quality of the urbanization development goals to challenge the government ability construction, require the government to better provide basic public services, to perform the function of public management, perfecting the legal system, deepen the reform.

Keywords: The emerging of urbanization;The government ability;construction

一、从传统到新型：新型城镇化的战略意义

党的十八大明确提出了推进新型城镇化的战略任务，强调着力提高城镇化质量。 ^[1] 新型城镇化是在传统的城镇化基础上改进而来的，传统城镇化和新型城镇化都包含要发展城镇观念、扩张城镇的空间范围、聚集分散的人口、实现非农产业的扩大等概念。新型城镇化与传统的城镇化不同之处在于新型城镇化比传统的城镇化重视城镇化内在质量的全面提升而不是一味的增加数量或加快速度。在内容上新型城镇化与传统的城镇化最大的不同是它强调以人为核心的城镇化；新型城镇化的目标是经济与文化、环境、管理一体化；新型城镇化的手段是以市场为主、政府调控为辅；新型城镇化的发展路径是走可持续的发展道路，重视环境问题等。

新型城镇化是我国现代化建设进程中的大战略和历史性任务，是扩大内需的长期动力和推动我国经济持续健康发展的 “火车头”，是我国全面建成小康社会和从经济大国向经济强国迈进的 “王牌”引擎。^[2]城镇化是任何一个国家实现现代化的重要内容，没有城镇化的现代化是不存在的。我国还在现代化的路上城镇化是我国实现现代化的必经之路，大力发展城镇化就是在推进现代化的进程。据官方统计我国的城镇化率在50%左右，但由于我国的城镇化一部分只是假象城镇化率实际上也就在35%左右，与发达国家或发展中国家的城镇化率有一定的差距。因此我国的城镇化发展水平是不理想的，但也恰恰反映出当前和今后相当长一段时间内我国的城镇化依然处于快速发展阶段。中国走的是不同于资本主义的社会主义道路，这是一条有着美好前景的道路，但此时还处在社会主义初级的阶段，虽然实现了“总体小康”的中低水平但还是不平衡不全面的。要改变这样的现状就要走好新型城镇化的道路，这也是从“发展中”走向“发达”的必经之路。但在走之前首先要制定明确的规划，作为一场全面深刻的社会变革，城镇化涉及经济社会发展的诸多领域，只有遵循客观规律，科学规划、合理布局、因地制宜，才能推动城镇化健康发展。 ^[1]城镇化战略规划制定的好可以缩减城镇化的运行成本，提高资金的循环利用效率，防止重复建设造成的资源浪费和减少环境污染和生态破坏等。然而，由于地方政府过于看重政绩，中央才刚下达城镇化建设的有关政策或制度，地方政府就开始进行建设了，没有明确具体方案更不用说详细的战略规划。在这种前提条件下进行城镇化建设其最终结果只会是没有战略意义和可持续发展前景的。城镇化的发展不能仅追求发展的速度和规模因为这只会造成城镇化率“大跃进”，发展不应该光以速度或GDP来衡量。这样空泛的“高、大、上”是无法满足城镇化发展的内在需求的，城镇化发展的新阶段更应当是“低调奢华有内涵”的。因而地方政府制定城镇化建设的战略规划是十分必要的，也是不可缺少的。

二、新型城镇化对政府能力提出的时代挑战

我国的城镇化发展到今天，出现了许许多多的矛盾。我国是目前为止世界上唯一一个计划经济与市场经济并行的国家，这也导致了计划经济体制下建立起来的城镇管理系统与市场经济的不适应。我们做的更多的是建设而缺乏管理，这使城市的功能得不到有效的发挥，也导致了很多迫在眉睫的问题：例如由人口数量迅速扩张造成的住房、交通、就业与社会治安等方面的一系列问题。城市摊大饼式地膨胀引起了用水、交通、管理等诸多问题。城镇化的各地区的自然环境与发展不平衡。对“城镇”本身的内在规定性思考想当然、随大流，甚至出现照抄照搬式的“学习”、“发展”，使得城镇没有个性，千遍一律。城镇发展也还停留在土地城镇化的阶段而不是以人的城镇化为核心，少数的大中城市再某些领域开始有了以人为本的思想但水平不是很理想。有的地方甚至有意或无意地把小城镇的发展与城市的发展分割开来，对待小城镇的发展是随意的、低要求的，不重视小城镇的发展，也缺乏对小城镇的规划。这就造成了资源浪费、集聚能力低、效益差等问题。要彻底解决当前城镇化进程中面临的一系列深层次的重大问题，就要以史为镜吸取历史的经验教训了解传统城镇化道路弊端弊端原因，在此基础上深刻把握新型城镇化的内涵，创新城镇化的理念，推进新型城镇化的进程。

（一）新型城镇化要求政府改变传统的发展目标

传统的城镇化发展政府是以GDP来考核城镇化的，这就使得很多地方政府发展城镇化带上了功利心，也使城镇化沦为一种工具成为政绩工程。地方政府大多追求的是城镇化发展的速度和城镇化率。这种目标下的城镇化造成的是不断的扩大城镇化规模、不断的铺摊子和城镇化率的“大跃进”。尽管城镇化率、城镇化数量显示出来的数据是在不断增加的，但其结果也不是真正的城镇化而是土地的过度城镇化和农民的被城镇化以及人口的不完全城镇化，城镇化达不到预先设想的功效反而劳民伤财。城镇化的发展不仅仅是看结果、看数据的，过程也是极其重要的。这就使得新型城镇化的发展要求政府改变传统的经济高速发展目标，以发展人口的城镇化、有质量的城镇化为目标。

（二）新型城镇化要求政府提供完善的基本公共服务

国务院发展研究中心、中国社会科学院四月份发布的《中国公共服务发展报告2006》指出,我国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低、水平趋同”,基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平。^[3]随着改革的深化,当前和今后一个时期,公共需求的全面快速增长同公共服务供给严重不足之间的矛盾日益凸现,并可能成为制约经济社会协调发展、妨碍社会和谐的重要因素,有学者甚至认为今天的主要矛盾已经变成了公众日益增长的公共品需求同公共品供给短缺低效之间的矛盾。^[4]传统的城镇化建设过程中公共服务作为重要软件是缺失的，新型的城镇化必须加强城镇的软实力建设。基本公共服务包括了教育、医疗、文化、社会保障等。城镇化缺少基本公共服务就会大打折扣。政府应提高其公共生产力，在教育上应实现公平让人人都能享有平等的教育机会，完善医疗制度、医疗设施提高医疗水平，倡导主流文化的同时为文化的多样性提供良好的环境并为公众提供最低的社会保障，使公众无后顾之忧。

（三）新型城镇化的发展需要政府加强公共管理

新时期新发展面临着严峻的考验，无论是外部还是内部都需要政府加强公共管理。外部的公共管理要求政府做好外交工作，为城镇化的进一步提供良好的外部环境。内部的公共管理要求政府针对由于传统的城镇化的建设过程中公共管理的缺失而造成如社会治安、阶级管理、环境污染等社会问题努力认真做好解决工作。公共管理是永无止境的，因为人类发展不可避免这样或那样的矛盾，而政府也不可能做到解决全部的问题，但只要政府能一心做好本职工作不厚此薄彼，就能实现其公共管理的价值。

（四）新型城镇化要求政府完善相应的法律法规

随着城镇化的快速发展，越来越多的矛盾在恶化，政府的公信力也在下降，导致这种结果的原因是在城镇化的过程中缺乏相关的法律法规。执行机关往往为了迅速实现目标，叫停原有的常规机制，打断其惯性和节奏，超越法定的程序，在具体手段的运用上甚至不惜违反法律，侵犯公民基本权利。^[1]当城镇化过程中法律制度不健全时政府的措施大多是颁布一些缺乏法律效力和严肃性的政策性文件。新型城镇化的开展必须要把这个问题着重解决掉，否则法治上不了轨道最终只会导致阻碍城镇化的进程。

（五）新型城镇化要求政府进行深化改革

我国是唯一一个计划经济与市场经济并行的国家，但随着城镇化的发展经济快速正常，计划经济越来越不符合发展的需求。城镇化需要政府来把握宏观的方向但是政府也要结合实际适当的逐步的放权给市场、社会、公民。

三、新型城镇化背景下政府能力建设的路径

（一）健全户籍制度努力实现人口的城镇化

与现行户籍制度、土地制度相联系的我国城镇化模式，是把“地”的城镇化和“人”的城镇化分割开来，导致土地城镇化的速度明显超越“人”的城镇化。^[5]政府不能为城镇而城镇，发展城镇要求“远”但不能舍“近”，“人的城镇化”才是城镇化发展最根本的环节。发展城镇化政府应改变之前以速度和数量作为考核标准，应把城镇化的质量归入考核体系中，应以人为本，一切工作都要围绕人来展开，切实履行为人服务的职能，要牢固树立以人为本的思想，努力创造良好的人本环境，形成良好的人本气氛。城镇的打造应具有人情味实现真正意义上的人的城镇化，这也是新一届政府班子此轮城镇化政策的重点内容之一，而人的城镇化的首要任务就是要解决目前半工半农的农民市民化身份。

政府要做的第一件事是打开户籍，户籍制度是农民的主要政策螺丝促进农民的城镇化。户籍的开放可以采取统一城乡户籍制度,取消农业和非农业户口的划分。但在落实工作中由于实际落户的前置条件很多，大多农民难以真正在城镇落户。只有具有稳定就业、收入稳定、住所稳定且居住满一定年限的才可以在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益，很多地方更是只针对本辖区（往往是本县或者最多是地级市的）的农业户口进行转移，除此以外很多一线城市的的户籍也基本没有开放。这使得户籍制度改革不能深入进行，阻碍了农民谋求平等的待遇和公平的机会，也限制了农民融入城市社会。对于这种现象政府要根据各类城镇综合承载能力和发展潜力，实施差别化落户政策，推动农民落户的总体方向。政府不能只把眼光放在大城市应该完全放开小城镇和大城市的城市限制,有序开放中等城市限制,合理限制大城市,也要按现实状况制定在大城市落户的条件,严格控制城市内居住人口的规模,规范农民在城市落户的规模和节奏。根据不同规模的城市,制定出适合不同城市规模的标准,可以避免有关部门根据城市的行政级别来制定定居的标准同时相应的使农民进城的门槛更低。不仅如此还要对地方制定因地制宜的落户标准，强化政府在推进农民市民化过程中的责任，引导农民落户预期和选择。

（二）完善基本公共服务消除户口差异

落实户口只是前期的工作，农民们最关注的是附着在户籍制度上的公共服务和福利制度有没有得到实现，最低生活保障、保障性住房保障、社会保险等方面的待遇是否到位。政府要想实现一个完整的覆盖人口的永久居民在城市基本公共服务,就要提高公共就业服务、加强对落户农民的技能培训和职业教育,提高落户在城镇的农民的就业能力和就业质量。更要为随着落户的农民的子女提供普惠性学前教育，以公立中小学为主按相同的条件接受随迁而来的农民的子女。促进改革中考制度和高考制度,并逐步实现农民随迁子女在落户地参加中考和高考。落实流入地属地化管理责任，为农民及其子女提供基本公共卫生服务。为落户在城镇的农民提供与原居住人民一样的城市养老和医疗保险服务,让成为城市居民农民完全进入城市住房和社会保障体系。加紧城乡社会保险制度之间的联系，出台相应的政策。实现城市和农村地区在养老和医疗保险等方面的划拨与连接。建立社会救助制度让农民真正的受益。逐渐增加公共服务,不断提高农民的待遇最终达到消除户口差异的目标。除此之外还应努力使外来人口感受到“家”温暖，政府要加大公共文化服务建设，利用各种空间，兴建多种多样的文化项目，拓展文化活动的新空间。农民变成市民以后更需要文化的滋润，而不能除了打牌就是去跳广场舞。政府应大力倡导各小区组建文化义演，为其提供咨询等服务，帮助他们适应新的生活。城镇化转变了农民的生活方式，农民也需要转变自己的价值、观念等，而恰恰文化能够帮助农民的各种转换。

（三）加强公共管理为新型城镇化保驾护航

中国的城镇化发展到今天，政府往往较多地发挥了经济管理的职能,却忽视了社会管理与服务的职能,使一些隐在的社会问题逐渐暴露,。^[2]我们做的更多的是建设而不是管理，这使城镇的功能得不到有效的发挥，也导致了很多迫在眉睫的问题。就拿治安和环保这两个典型的问题来说。

城镇的发展吸引大量的外来人口，他们在不同城镇活动，而地方政府忙于经济建设，疏于对这部分流动人口的管理导致治安问题。大批的流动人口进入到了城市,而这些流动的人口却没有就业和教育等社会的保障甚至无法保障基本的生活。这致使了流动人口无法融入城市的生活，而他们也没有对城市的归属感和对社会的责任感。对社会而言这是非常不利的现象，因为这会成为社会的潜在危机。政府应当为流动人口办理居住证，按步骤一步一步的解决进城务工人员，要进行合理的引导，帮助流动人口就业，保护流动人口的合理利益。赋予流动人口平等的权利和义务，想法设法的创造条件努力打破城乡的二元结构，解决可预先防范的治安危机。

经济提升的同时伴随的是不相适应的环境。经济高速发展了人们的生活水平提高了，小汽车越来越多了交通也就拥堵了、生活用品品种多样化了生活垃圾却也与日俱增了，环境污染问题也随之而来了。长期的增加却得不到有效的解决,既制约了城镇的进一步发展,也降低了人们的生活质量。污染长期得不到解决是因为城镇环保基础设施建设跟不上城镇经济、社会的发展。城镇化是必须的，经济发展造成环境污染也是肯定会发生的，但不能就这样因噎废食了，重点应该在发展城镇化的同时克服环境问题，走出一条城镇化的绿色通道。这就指明了下阶段政府工作的内容。政府要使城镇的经济建设与环境保护步调一致，在此发展过程中重视环境保护问题，减少应经济发展对环境造成的伤害，节省环境成本、完善环保和垃圾处理的有关制度，更要大力宣传环境保护，使得环境保护的措施有效的落到实处。真正将环保进行下去，不能只做表面工作，可以以点带面，重点打造一些环保城市形成模范效应。鼓励支持科研机构多研发环境友好型的产品，以改进垃圾处理体系，使资源能更好的循环利用。要严格要求工厂企业遵守排污标准完善废弃物处理系统。完善垃圾处理机制能让环保变得更容易实现，但环保更需要每个人都参与其中，从身边的小事做起，政府更要提高全民素质增强人们的环保意识，使每个人都参与到环保活动中来。对此政府应该从现在抓起，从小孩抓起，从各个可以教育的地方抓起，逐渐养成这种意识，这种事情急功近利也没有用，必须要经过沉淀的，只有这样才经得住考验，而不是一时的有效之后又返回原来的状态。这是对政府的教育工作提出了更高的要求。教育是一个国家的根本。根基不稳，怎么能强大。关于环境保护的教育问题，这是一个长远的路程，需要慢慢的积淀，积淀到每个人骨子里的素质里。这样的话，环境问题就应该能得到根本性的解决。

（四）健全城镇化相应的法律法规让政府工作有法可依

城镇化的推进离不开法律的保障，发达国家城镇化发展的经验表明，城镇化的法律制度的完善程度决定了城镇化贯彻和执行的长远程度。健全的法律法规是城镇化发展能否顺利进行的关键因素。因此，政府需要建立并完善城镇化发展的各法律法规，真正做到有法可依、执法必严。传统城镇化过程中由于缺少相应有效的法律制度，造成了政府与人民不可调和的矛盾，例如各地都出现了“钉子户”现象和企业轻视环境保护现象等。政府公信力大大下降。新型城镇化的发展要求政府切实解决矛盾健全法律制度，推进城镇化的发展。

由于在传统的城镇化建设过程中，各地方政府都一心要发展经济建设，大力建设土地城镇化、房地产城镇化，造成了大拆大建的普遍现象。然而，由于缺少关于拆迁的法律，大多都是当地政府出台一些“拆迁办法”。这些“办法”里人民获得利益很少，伤害了人民的利益，也造成了政府与人民的尖锐矛盾。“钉子户”现象的存在就说明了政府的工作是不符合满意度要求的。政府应就这一社会矛盾建立相应的法律规范各地政府的拆迁行为，切实的为人民服务为辅人民的利益，而不是政府行政执法凌驾于人民之上。在环境保护方面，政府在监管方面也是有困难的。因为对于污染法律没有明确的出发条例也没有几年标准，所以很多企业即使被抓住了处罚力度也是不够的，更有些企业宁愿被罚也不愿为治理污染付费。对此政府应在法律中明确环境污染处罚的量刑，要提高罚金更要让屡教不改的企业负刑事责任。

（五）深化市场改革

对于城镇化现阶段存在的种种难题需要政府全力去解决，但政府在解决的过程中也要调整自身的定位，推进自身的转型和改革。

市场的深化改革不仅能减轻就业压力，还能拉动内需。新型城镇化的发展要重视质量并不意味着就放弃发展经济了，任何的发展都不能以偏概全。据统计显示，改革开放以来我国的经济在高速增长GDP每增长1%，就可以帮助为百万的人提供工作岗位。这么多年以来中国的GDP都是稳定在8%以上，解决了无数人的就业问题。但是随着城镇化的不断发展，现下的改革程度已无法满足日益增长的需求。当下改革要做的应该是将政府手中的权利是让出来，让市场让民企让公民获得更多利益。从发达国家的经济发展可以看出，要实现更多的就业机会就要为市场上的小企业获得更好的生存条件。深化市场改革带来的不仅仅是更多的就业机会还能拉动内需。初步测算表明，到2020年，我国将实现百亿元规模的内需。只要努力使潜在的消费需求得到比较充分的释放，就有条件支撑未来10年7%—8%的增长。因此政府要抓住国内需求潜力释放的重要战略机遇，加快改革的实际进程，用5—8年的时间形成以释放国内需求支撑可持续增长的基本格局。

政府要明确只有深化市场改革中国才能获得更大的红利，这也是走新型城镇化的必然选择。中国要发展新型城镇化，就要调整政府调控与市场作用之间的关系。要坚持在市场作用下发挥政府调控的最大作用而不是在政府调控下发挥市场的一部分作用。深化市场改革的要求无异于是让政府主动割肉，政府不能肉痛更不能舍不得。政府应做到众人处上我处下，善利万物而不争，避高趋下善处地。城镇化发展至今市场改革已是势在必行不进则退。政府必须坚持社会主义市场经济的改革方向，选择恰当的时机对重要的领域进行改革，为市场的公平竞争提供更好的条件。

参 考 文 献

[1] 汪大海，张玉磊.从运动式治理到制度化治理：新型城镇化的治理模式选择[J].探索与争鸣，2013（11）

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