On the Incentive System for Chinese Local Governmentsrsquo; Work of Environmental Protection from the Perspective of Skinnerrsquo;s Reinforcement Theory

Abstract This paper adopts the research approach of putting forward questions, forming and arguing for the hypothesis, analysis and drawing conclusions. Firstly the hypothesis of economic man sets the framework for analyzing local governmentrsquo;s work in environmental protection. Then the reinforcement theory is applied to study the incentive system. After that, this paper has drawn the conclusion that the incentive system for local governmentrsquo;s work in environmental protection can be improved from four aspects, namely the local governmentrsquo;s performance evaluation system, the tax system of resources and environment, the transfer payment system of the central government finance, and central governmentrsquo;s environmental protection supervision and accountability system. At last, the incentive system for local governmentrsquo;s work in environmental protection is studied from the perspectives of reasonableness and effectiveness.

Key words Local government, Environmental protection work, Incentive system, Reinforcement theory

1 Introduction

Environmental protection not only influences the long-term social and economic development, but also decides the survival of human beings, and it has become an important global issue[1]. Government plays an important role in solving environmental problems.

With the rapid growth of economy and the speeding up of industrialization and urbanization in China, the environment problem is becoming more and more prominent[2]. Though Chinese government has taken a series of measures to promote environmental protection, its work lacks in motivation due to insufficient incentive, which makes environmental protection work ineffective and inefficient to a certain extent.

Promoting the governmentrsquo;s work of environmental protection is essential to solving environmental problems in China. Governmentrsquo;s work of environmental protection is closely related to the incentive system. Therefore, the key to improve incentive system for Chinese local governmentsrsquo; work in environmental protection is to grasp the behavioral motives of local governmentsrsquo; officials and effectively motivate them to work for environmental protection by applying related theories.

2 Improving the incentive system for local governmentsrsquo; work of environmental protection

2.1 A perspective for local governmentsrsquo; behavior analysis: The hypothesis of economic man

2.1.1 The connotations of the hypothesis of economic man

The hypothesis of economic man was first put forward by the liberal economist Adam Smith. He holds that the motive of human social behaviors is that people are self-interested and pursue the maximal self interests.

In the 1950s and 1960s, Buchanan and some other scholars put forward the public choice theory which is based on the hypothesis of economic man and analyzed the behaviors of various participants in the political field[3]. They believe that those involved in political activity, such as politicians, are similar to participants in the market in seeking for maximal self-interest.

2.1.2 Characteristics of local governmentrsquo;s behavior from the perspective of economic man

The characteristics of local governmentsrsquo; behavior from the perspective of economic man are listed as follows:

(1) As rational economic men, local governments are rational and self-interested interest subjects

Their behaviors are often driven by obtaining interests for themselves.

(2) Local governments always put economic interest first which is the primary and fundamental interest.

(3) Local governments have the inherent tendency to pursue maximal interests for themselves[4]. Local governments at all levels have their own organizational functions and goals. They make a rational calculation of costs—benefits before deciding on their actions.

2.2 The incentive system based on reinforcement theory of Skinner

2.2.1 Mechanism of Skinnerrsquo;s reinforcement theory

Reinforcement theory is proposed by U.S. psychologists and behavioral scientists Skinner, Heresy, and Blanchard. It shows that human or animal would take certain actions to the environment to achieve certain purpose. When the consequences of such actions are in his favor, this behavior will be repeated; otherwise, this behavior will be weakened or terminated[5].

The mechanism of reinforcement theory is a process of “stimulus-reaction”. Certain result will be produced after responding to stimulus. If the results are favorable, people will continue their actions with more energy; on the contrary, if the outcome is unfavorable, people will reduce efforts in such actions to avoid this outcome. What is more, the favorable and unfavorable outcomes will also become external stimuli in turn[6]. This process is shown in Figure1.

The basic elements of reinforcement are reward and punishment. Whether the outcome is positive or negative (reward or punishment) will, to a certain extent, determine whether such behavior would be repeated in the future. Skinner classifies reinforcement into two types: Positive reinforcement and negative reinforcement[5]. If the response probability of the organism increases along with the increase of certain stimulus in the environment, this stimulus will result in positive reinforcement. If the response probability of the organism increases along with the disappearance of certain stimulus in the environment, this stimulus will result in negative reinforcement. So the positive and negative reinforcements can be utilized to revise certain behaviors.

2.2.2 Incentive system based on Skinnerrsquo;s reinforcement theory

Skinner believes that behavioral change is the result of reinforcement effect which is closely related to reinforcer[6]. Through certain reinfor

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从斯金纳强化理论看我国地方政府环境保护工作的激励机制

摘要

本文采用提出问题、形成论证假设、分析得出结论的研究方法。首先，经济人假设为分析地方政府环境保护工作提供了框架;然后将激励理论应用于激励系统的研究。在此之后，本文得出结论，地方政府环境保护工作的激励机制可以从四个方面进行完善，即地方政府的绩效考核制度、资源的税收制度。

关键词:地方政府;环境保护工作;激励机制

1介绍

环境保护不仅关系到社会经济的长远发展，而且决定着人类的生存，已成为一个重要的全球性问题。政府在解决环境问题中起着重要的作用。

随着我国经济的快速增长和工业化、城市化进程的加快，环境问题日益突出。虽然中国政府已经采取了一系列的措施来促进环境保护，但是由于激励不足，工作缺乏动力，使得环境保护工作在一定程度上是无效和低效的。

推进政府的环境保护工作是解决我国环境问题的根本。政府的环境保护工作与激励制度密切相关。因此，完善我国地方政府环境保护工作激励机制的关键是掌握地方政府官员的行为动机，运用相关理论有效地激励地方政府官员参与环境保护工作。

2完善地方政府环保工作激励机制

2.1地方政府行为分析视角:经济人假设

2.1.1经济人假设的内涵

经济人假设最早由自由主义经济学家亚当·斯密提出。他认为人类社会行为的动机是人的利己主义和追求最大的自我利益。

20世纪五六十年代，布坎南等学者提出了以经济人假设为基础的公共选择理论，分析了政治领域[3]中各种参与者的行为。他们认为，那些参与政治活动的人，如政治家，与市场参与者一样，都在寻求最大的自身利益。

2.1.2经济人视角下的地方政府行为特征

经济人视角下地方政府行为的特征如下: (1)地方政府作为理性的经济人，是理性的、利己的利益主体。他们的行为往往是为了自己的利益。(2)地方政府始终把经济利益放在首位，这是最基本的利益。(3)地方政府追求自身利益最大化的内在倾向。地方各级政府都有自己的组织职能和目标。在决定行动之前，他们会对成本效益进行合理的计算。

2.2基于斯金纳强化理论的激励体系

2.2.1斯金纳强化理论的机理

强化理论是由美国心理学家和行为科学家斯金纳、异端和布兰查德提出的。它表明人类或动物会对环境采取一定的行动来达到一定的目的。当这种行为的后果对他有利时，这种行为就会重复;否则，此行为将被削弱或终止。

强化理论的机理是一个“刺激-反应”的过程。刺激后会产生一定的结果。如果结果是好的，人们会更加积极地继续他们的行动;相反，如果结果是不利的，人们会减少努力，在这样的行动，以避免这种结果。更重要的是，有利的和不利的结果也将成为外部刺激的[6]。这个过程如图1所示。

外部刺激

（强化）

行为反应

结果

奖励—增加努力

惩罚—减少努力

中性—停止努力

图一 斯金纳强化理论的机理

强化的基本要素是奖励和惩罚。结果是积极的还是消极的(奖励还是惩罚)，在一定程度上决定了这种行为是否会在未来重复。Skinner将钢筋分为两类:正钢筋和负钢筋[5]。如果有机体的反应概率随着环境中某种刺激的增加而增加，这种刺激会导致正强化。如果机体的响应概率随着某种刺激的消失而增加

2.2.2基于斯金纳强化理论的激励机制

斯金纳认为行为改变是强化效应的结果，强化效应与强化物[6]密切相关。通过一定的强化物，参与者期望结果的概率会增加或减少，参与者对刺激的反应也会增加或减少。

强化物被斯金纳分为两种类型，即正强化物和负强化物[6]。正强化物会给参与者带来快乐和满足，也能减少和消除他们的不快和不适。因此，他们倾向于重复这些行为。负强化会给参与者带来不快，使他们倾向于避免或终止行为。

激励是参与者行为的结果，激励是强化的结果。通过强化，某些行为与强化物之间可以建立起一种牢固的关系。这样可以通过强化来调节行为，从而产生激励。斯金纳强化理论推导出的激励体系如图2所示。

从图中可以看出，强化理论的机制是通过正强化作为奖励来强化期望行为，通过负强化作为惩罚来弱化不良行为。这样，我们可以通过控制参与者行为的概率和影响来激励他们。

正强化

（加强和重复）

正强化物

（奖励）

强化刺激

负强化物

（惩罚）

负强化

(唤醒并消失)

行为

行为

激励

正面激励

负面激励

图2 斯金纳强化理论激励体系

2.3斯金纳强化理论框架下地方政府环境保护工作的正负激励

2.3.1绩效评估体系

为了使环境评价体系来发挥调节和引导地方政府的行为,激励他们的工作环境保护和促进中国环境保护,环境保护绩效评估系统应该满足绿色GDP的要求,我们应该把资源消耗、环境破坏和环境效益转化为经济发展的评价体系。从而促进政府官员环境绩效评价体系的建设。

环境保护评价结果应是影响干部考核、选拔和任用的主要因素之一。我们甚至可以增加环境保护指标的权重，使环境保护与绩效评价和推广[8]紧密相关。因此，作为理性的经济人，地方官员会选择积极履行他们的环境保护任务。这样，我们可以更加重视环境保护评价。其原因是为了促进评估的激励效果。

此外，为了使环境保护绩效评价体系发挥激励地方政府的作用，中央政府需要制定相关政策和具体的环境保护绩效评价标准，完善相关制度。

2.3.2资源环境税收制度

有限的财政资源是制约地方政府环境保护工作的重要因素。资源环境税收制度可以增加财政收入，为政府环境保护工作筹集环境资金。

在资源税方面，可以扩大资源税征收范围，适当提高资源税税率，调整资源税管理，遏制自然资源的过度消耗和严重浪费，规范和引导自然资源的开发利用。

在环境税收制度方面，一方面需要建立统一的环境财政支出制度，通过增加环境预算支出[4]来保证地方政府对环境保护的投资。另一方面，我们需要改革现有的不利于环境保护的税收项目。具体来说，我们可以把消费品，如一次性包装，广泛使用，容易对环境产生不利影响纳入消费税的范围;建立独立的环境税，如垃圾税;为垃圾处理厂和污水处理厂提供税收优惠政策。

因此，我们可以得出结论，通过资源环境税收制度，我们可以拓宽税收渠道，为政府开展工作提供资金支持ICPA环保。此外，地方政府可以利用税收的杠杆作用，促使市场主体改变其经济行为，自觉地朝着政府的环境目标努力。

2.3.3财务支付转移制度

地方政府要追求本地区的最大利益。由于环境公共产品在很大程度上是政府的外部组成部分，地方政府往往不愿为这些产品买单。在这种背景下，中央政府需要通过转移支付来弥补地方政府的成本。这样可以通过激励效应来促进地方政府的环保工作。

转移支付制度可以通过从财政收入中向地方政府拨款来运行，以平衡环境保护成本，在区域间合理分配环境效益。但是，现行的转移支付制度主要是通过基本限额来运作的，容易造成不平衡。因此，中央政府应该通过为没有或限制生态发展的区域提供更多的利益来实现平衡转移。

此外，中央和省级政府可以设立生态文明建设专项资金，列入财政预算。地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。进一步调整和优化财政支出结构和安排，完善生态补偿制度。

2.3.4环境保护监督问责制

环境保护监督问责制的运行是以明确的环境保护责任为基础的。它依赖于对地方政府环境保护责任的明确、详细和可行的规定。

政府对环境保护工作的监督分为内部监督和外部监督。前者包括采访、环境保护的行政建议、监督和上级代表地方政府的行动。考虑到权威机构的监督、司法监督和社会监督，可以通过建立地方人大环境保护监督制度和环境民事诉讼制度来实现外部监督。

许多环境问题都与地方政府追求经济发展而做出的不当决策有关。根据《环境重大决策失误责任追究制度》，那些对环境有害的经济决策将依法受到处罚。这样，我们可以让地方政府在做出经济决策时考虑到资源和环境。从而减少经济发展对资源的浪费和环境的破坏。

3、制定合理的地方政府环保工作激励制度

3.1积极激励与消极激励相结合

被强化的行为往往会不断发生。强化理论认为正强化比负强化更有效。强化理论的应用应以正强化为主。必要时也应该利用惩罚不良行为，这样我们才能将奖惩结合起来。简而言之，正强化是主导，负强化是次要的。

不正确的负强化可能会导致消极的结果，甚至导致正面的消极行为。所以我们应该小心负强化。因此，最好将正强化与负强化相结合，保证正强化优先，并将负强化作为约束条件。这样我们可以达到更好的效果[7]。

增加的环境性能指标评价体系和链接它与官员的晋升,使资源和环境税收体系发挥的作用在经济、和优化中央政府通过转移支付的金融投资将有助于促进环境保护计划正强化。运用监督和问责制度，通过对不良行为的回归和惩罚来减少不良行为，对环境保护起到负强化的促进作用。因此，正强化与负强化是相互作用的，应结合起来促进地方政府的环境保护工作。

3.2强化条件的选择与经济人假设

强化对人们的行为有很大的影响。一般而言，强化物的选择应考虑三个因素。首先，强化物可以由强化主体提供。第二，强化物对行为客体是可接受的。第三，强化物具有强化作用[6]。

强化是否能起到应有的作用取决于强化物的适当使用，而强化物对行为客体的接受程度又会影响强化物的适当使用。由于地方政府官员也是理性的经济人，经济利益已成为推动地方政府环境保护工作的关键，可以作为强化因素来发挥强化作用。

绩效考核制度、资源环境税收制度、财政转移支付制度是地方政府增加收入和财政资源的重要内容。这符合理性经济人追求的经济目标——地方政府。对中央和上级政府来说，经济措施是宏观调控的主要手段之一。地方政府环境保护工作激励制度中激励因素的选择优于政府利益的追求。当行为与激励因素之间形成紧密联系时，地方政府环境保护工作的激励机制无疑会产生一定的效果。

4切实落实地方政府环保工作激励制度

4.1中国地方政府环境保护工作的现状。

2011年底，中国国务院在国家环境保护“十二五”规划中明确指出，中国环境形势总体恶化的趋势尚未得到根本改变。环境与经济的矛盾日益突出，环境压力不断增大。从这里我们可以看到，中国的环境问题仍然很明显，当然有很多原因。首先是技术原因。也就是说，中国的科学技术还不够发达，解决不了环境问题;其次，还有社会原因，如公众环保意识不足;第三，经济原因，如缓慢的经济结构调整。在这些原因中，地方政府在环境保护工作中最重要、最大的问题是其监管不力、不依法，在追求自身利益的同时忽视了环境保护。

地方政府也是理性的、利己的“经济人”。但其自身利益的最大化也应遵循一定的社会约束，即制度规则。制度作为行为的框架，起着引导和激励的作用。

从制度的角度分析中国地方政府在环境保护方面以环境和资源为代价追求名利工程和地方经济发展的行为，需要对我国现行的地方政府环境保护工作激励制度进行检讨和完善。

4.2中国地方政府环境保护工作激励机制的现状

(1)地方官员绩效考核制度旨在指导地方官员的行为。这样，地方官员的利益追求和伟大的公共管理都可以实现。评价体系的内容和规则对地方政府官员有很大的影响。然而，长期以来以GDP为导向的地方官员考核体系对地方政府的环境保护工作产生了负面影响。在追求经济发展的同时，资源利用效率低下，环境污染严重。

(2)税收收入最大化是地方政府作为经济人的目标。地方政府收入的主要来源是税收，这可能会导致政府为了地方经济利益而将大量精力投入到发展经济中去。政府税收的来源主要是增值税和所得税，这很容易导致地方政府把重点放在大规模的生产型企业、项目和经济发展的投资上，造成资源浪费和环境污染。

资源税虽然包含在税收制度中，但征税范围很窄，税率很低。这直接导致浪费和过度使用不在征税范围内的资源，例如森林和水。

（3）转移支付制度是地方财政收入的重要渠道。过去，由于转移支付制度的方式、内容、数量不够，在地方政府环境保护工作激励机制中没有发挥积极作用。实现地区间基本公共服务均等化和平衡地方政府的服务,中央政府的财政转移支付是通过财务资源实现地方政府通常使用的有关社会稳定政府的紧急服务,如当地的教育和医疗保健,而不是环境保护。

中央财政设立专项转移支付，给予补偿和补助。当前，环境转移支付资金不足严重制约了地方政府的环境保护工作。

(4)不可否认，监督问责制度对地方政府环境保护工作起到了重要的推动作用。但也有许多缺点。一是监督不力，内部监督独立性不强，监督问责措施落实不到位;二是外部监督薄弱，公共监督渠道有限;第三，有效的环境保护问责制尚未建立。具体来说，没有明确的问责运行标准和程序，导致监督问责制度没有发挥其根本作用。这些不足使地方政府和官员能够最大限度地追求地方利益或个人利益。

综上所述，当前地方政府环境保护工作激励机制还存在诸多问题。要使激励机制有效发挥作用，还有许多工作要做。

5 结论

中国在经济快速发展的同时，也面临着前所未有的环境挑战和生态压力。因此，地方政府应同时承担起保护环境和发展经济的责任。地方政府要有效履行环境保护职责，必须建立有效的激励机制。因此，本文对此进行了研究，得出以下结论。

(1)地方政府作为理性的“经济人”，具有追求利益最大化的性质。“经济人”假设为解释地方政府在环境保护工作中的行为提供了理论依据

(2) 斯金纳强化理论强调行为

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