Urbanization in Developing Countries

Vernon Henderson

The rapid urbanization in many developing countries over the past half century seems to have been accompanied by excessively high levels of concentration of the urban population in very large cities. Some degree of urban concentration may be desirable initially to reduce inter- and intraregional infrastructure expenditures. But in a mature system of cities, economic activity is more spread out. Standardized manufacturing production tends to be deconcentrated into smaller and medium-size metropolitan areas, whereas production in large metropolitan areas focuses on services, research and development, and nonstandardized manufacturing. The costs of excessive concentration (traffic accidents, health costs from exposure to high levels of air and water pollution, and time lost to long commutes) stem from the large size of megacities and underdeveloped institutions and human resources for urban planning and management. Alleviating excessively high urban concentration requires investments in interregional trans-port and telecommunications to facilitate deconcentration of industry. It also requires fiscal deconcentration, so that interior cities can raise the fiscal resources and provide the services needed to compete with primate cities for industry and population.

A high degree of concentration—the share of large metropolitan areas in total urban

population—characterizes the rapid urbanization in many developing countries today. That concentration is also reflected in urban primacy—the share of the larg-est city in national urban population. And it involves megacities of unparalleled size,presenting major problems in health and quality of life, international industrial com-petitiveness, management and institution building, social cohesion, and stability.What has fostered such high degrees of urban concentration in developing countries,a pattern not seen in many developed areas? Has concentration become overcon-centration? If so, what are the key institutional and policy issues for alleviatingoverconcentration and promoting more orderly development and urbanization?

Developing countries today face greater urbanization challenges than developed

countries faced. Developed countries urbanized at a comparatively leisurely pace. The United States was 40 percent urbanized in 1990, 70 percent in 1960, and 75 percent in 1990. This gradual pace is in marked contrast with that in many developing countries. For example, the Republic of Korea was 40 percent urbanized in 1970 and 78 percent urbanized by 1990. What took the United States 90 years to accomplishtook Korea 20 years and Brazil 30 years.

That gradual pace, combined with relatively high gross domestic product (gdp) and education per capita at the beginning of the century, allowed time for the development of the political and economic institutions and market instruments essential for an efficient form of urbanization and a reasonable quality of urban life. These included mechanisms for the internal governance and financing of cities, intergovernmental arrangements, regulatory and financial instruments for intercity

communications and transport networks, a civil service with technical expertise in urban and regional planning and service provision, and institutions for efficient functioning of national and local land markets. For rapidly urbanizing developing countries, the societal learning required to adapt rural institutions and governance to urban ones became a crash course, leaving little room for timely experimentation and adjustment.

This article looks at the form urbanization takes—the degree of concentration within

a typical institutional and policy context—rather than at urbanization itself—the share of the national population residing in urban areas. It looks first at the basic theoretical concepts and empirical patterns governing a mature urbanized economy. What does a system of cities look like in a medium- or high-income country with well-developed urban institutions and governance and well-functioning land and capital markets? That provides a benchmark. In looking at the urbanization process in developing countries, the article then explores why urban concentration sometimes increases strongly in developing countries. When is concentration excessive, and what are the costs of excessive concentration? What do inter- and intracountry data show? The final section looks at the policies and institutions that help shape urbanization, in particular economic liberalization, fiscal deconcentration, intercity infrastructure investments, globalization, and urban institutions. What are the key elements for achieving reasonably efficient urbanization that benefits most segments of the national population?

Cities in a Mature Urban System

Urbanization is a natural part of development. Labor-saving technologies in agricul-

ture and shifts in the composition of national output away from agriculture release

labor for industrialization. Industrialization occurs disproportionately in urban areas

because of opportunities to exploit scale economies of local agglomeration. About

70 percent of the cross-country variation in urbanization is explained by variations

in gdp per capita. Figure 1 illustrates the log-linear relationship for 1990.

It helps to have a framework to examine the link between urbanization and devel-

opment and to deal with the fundamentals of urban allocation in a country. A frame-

work can help structure thinking about the productivity of cities—is big good?—and

to understand phenomena such as product cycles and new information technologies.

It can help answer questions about why cities form, what determines or limits their

size at various points in time, why they grow, how they specialize in different types

of production, and what dete

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发展中国家的城市化

VernonHenderson

在过去的半个世纪中很多发展中国家的快速城市化看似是与大城市城市人口过度集中相伴而生。城市密集度可能原本旨在减少地区内部之间的基础设施建设支出。但是在一个成熟完善的城市体系当中，经济活动开展传播的会更多。标准的工业生产倾向于让中小规模的都市商圈分散开来，然而大都市集中于服务，研发，非标准化生产。过度密集的成本（比如交通事故，空气和水重度污染产生的健康成本，上班路上的时间成本）源自大城市的城市规模，欠发达的城市体系和城市规划发展的人力资源成本。缓解城市过分密集要求对区域间交通与通讯的投资建设来促进工业的分散。同时也要求财力分散，这样那些城市便提高了财力并提供所需相关服务来与工业、人口发达的城市相抗衡。

高度密集即大都市区域的人口在整体城市人口中所占份额，是当今许多发展中国家中快速城市化现象的特点。这种密集也反映在城市首都即国家城市人口中最大城市所占的份额。它包括空前的城市规模，呈现出的人民生活与健康的首要问题，国际竞争力，管理与机构建设，社会凝聚力和稳定性。是什么导致了很多发达国家都不会出现如此高密度的城市密集呢？这种集中已经超负荷了吗？如果事实如此，会出台怎样的核心制度政策来减缓过度密集，更加有序的促进城市化发展呢？

当今发展中国家比发达国家面临更多的城市化挑战。相比之下，发达国家是以一种从容悠闲的步调发展自己的城市化。美国在1890年实现40%的城市化，1960年实现70%，1990年实现了75%以上。这种逐步式发展步调与很多发展中国家形成鲜明对比。比如，韩国在1970年实现了40%的城市化，1990年达到78%。让美国用了90年时间完成的，韩国只用了20年，巴西只用了30年。

这种逐步式发展步调，在世纪之初伴随相对较高的GDP和人均教育程度。让政治经济制度和市场工具有充分的时间去形成一种健康的城市化模式，适应高质量的人民生活。它包括形成城市内部治理与财政管理机制、政府间协调规划机制和城市之间交通运输网络的规范治理与财务管理机制、城市与区域性规划服务的专业技术行政服务机制和国家本土市场的高效功能体系建设机制。对高度城市化发展的发展中国家而言，社会学习要求适应农村到城市的各项体系管理已经变成了速成学习，未给实时验证与调整留什么余地。

本文了解到城市化所采取的模式-在制度与政策下特有的集中度而非城市化本身，是一国人口数量存在于城市中的份额。它首先关注的是形成一种成熟的城市化经济的理论概念和经验模式。在一个有着发展良好的城市管理体系和完善的土地资本市场的中高收入水平的国家中，城市体系像是什么呢？它提供了一个基准。纵观发展中国家的城市化历程，该文章继而探讨了为什么城市集中有时候在发展中国家会增长的如此迅猛。什么时候集中过度和此种过度产生的成本是怎样的？国家间内部的数据是怎样的？最后一部分阐释了有助于城市化的政策体制，特别是经济自由化、财政分散化、城市间基础设施投资建设、全球化和城市体系建设。要使大部分人受益，什么才是实现高效合理的城市化的最关键因素呢？

成熟城市体系中的城市

在发展中城市化是自然而然的部分。在农业中节省劳力的技术转用在非农业国民产出上为工业化提供了劳力。当地城市群开发规模经济为工业化在城市中不成比例的出现创造了机会。城市化中多国变量大约70%都是人均GDP变量。图一表明了1990年他们之间的线性关系。

它帮助构建了一个构架图来检验城市化和发展之间的关系，用以处理一国中城市分配基本信息。构架图可以用来分析城市的生产力，是否生产力强就是好的？也可以用来分析各类现象比如生产周期和新信息技术。它有助于回答问题关于为什么城市形成、在不同的时间变量中是什么决定和制约了他们的发展规模、为什么他们会成长、在不同的生产类型中他们是如何定型的、一国中是什么因素决定了城市的大小分布。这些讨论为检验城市发展中体系和基础设施建设投资的职能分析做好了铺垫，以便分析经济自由化、全球化、政策分散与集中化的各种影响效应。

为什么会有城市化：经济凝聚力的产物

城市中经济活动的凝聚源自于生产中形成的外部规模经济-如果有其他工厂坐落在某工厂的旁边，那么该工厂的生产力会增强。这是为什么呢？城市外部性的微观基础城市模型AlfredMarshall（1890）描述一个工厂从其邻居工厂外部受益-关于技术、供应商、采购商和市场行情（Fujita和Ogawa1982）；当地工业化集中于工厂的生产比活度（Becker和Henderson2000）；在市场中，当地供应商和当地出口生产者呈多样性（Dixit和Stiglitz1977；Abdel-Rahman和Fujita1990）；对当地劳动力市场工人与工厂间进行调研与匹配改进（Helsley和Strange1990）。另外，买者与卖者的接近度减少了贸易成本（Krugman1991）和零售业的搜寻成本（Caplin和Leahy1998）。

调查表明工厂生产出了专业化产品（纺织品、钢材、陶瓷制品、食品加工）大多得益于当地同行业的其他工厂，所以他们从根本上受益于首次被Hoover（1948）记载的《本土化行业经济》比如鞋类。近日来韩国的经济数据表明了同样的益处（box1）。相比之下，城市化经济起源于本土大都市的整体规模，得益于非专业化生产的工厂（特殊采购机械、潮款服饰、娱乐服务、出版业），拥有中心市场的交互式服务企业（特定金融服务包括股票贸易商品市场），高科技产品研发企业（Ramp;D）和新产品市场（电子、软件开发）（Jacobs1969）。举例来说，致力于生产发展的工厂需要通过在其发展之上的如专业咨询行业、高等院校、软件行业、供应商的多样性-不管是不是对其创造性发展有益，以此来获得新观念和专业的生产技术人员。他们也需要大规模的本土市场去测试产品和当前想法思路并得到及时反馈。

也存在动力分量的外部效应。一种是局部知识积累（Rauch1993），像内生增长模型（Romer1986）。Becker和Henderson（1999）探索出一种城市成长模型用以说明城市的规模将会随着时间推移而增长，如同当地人力资源的开发增强了经济的凝聚力。他们的文献证明了在个体城市中人力资源积累和城市规模之间存在强相关的经验关系。

局部知识积累暗指历史事件。城市在一个特殊行业中的就业史将会打造一个当地“贸易机密”，这就比无任何历史经验的产品赋予了更多的吸引力。这表明了如果要吸引这样的产业，新型工业化城市就必须克服无历史事件的障碍，虽然关于这点的争议很大。（Holmes1997；Rauch1993；Glaeser和其他1992；Henderson，Kuncoro，和Turner1995）.

长久以来限制城市规模的因素

虽然大城市由于规模经济的出现会拥有较高的生产力，然而大城市的居民也肩负着更大的生活成本-住房、饮食、公共事业、交通等等（Muth1969；Fujita和Ogawa1982）。回顾拉丁美洲（Thomas1980）和美国的历史，Henderson（1988）发现从小城市迁向大城市呈两倍的生活成本或者更多。卢梭（1995）计算出生活在巴黎的成本要比生活在法国其他地方平均高出89-94%。Richardson（1987）预估在孟加拉、埃及和巴基斯坦多引入一个城市家庭的边界成本（包括公共设施、公共服务和住房）是农村家庭成本的三倍，一国的首都亦如此。

在市场经济中，城市规模反映了一种平衡在当地就业增长得益的生产力规模和当地人口增长伴随而来的生活成本增量之间。交通的改善减少了当地生活成本，局部知识积累凸显了规模经济，表明随时间推移，合理的城市规模增长也在激增。随着交通技术和人力资本投资持续在发展中国家改善，城市的规模或许会在21世纪继续增长，如同在20世纪那般。同时，国民人口增长意味着城市数量也要增长来适应人口的增长。通常说来，在过去的时间里，城市的规模和数量连同国民人口数量都在增长。

城市特有化、多样化和生产力

一个城市中大多数的就业（55%-60%，甚至更多）都产生在非贸易产品的生产中，比如住房、当地零售业、当地服务业和当地政府。但就讨论过的因素而言，成熟的中小城市将在某种程度上专营出口的产品或者相应服务（出口到其他地区或国外）。为什么会出现这种情况呢？因为对于那些有着地方化经济的产品，虽然该地生活成本逐步增加，但是增加一个不同产业不会对自有产业的生产力产生帮助所以才会有城市特有化。例如原生金属、纸浆、纺织品和机械制造类产品。这些产品包括对自然资源的利用和在生产加工中减其重量，一般指的是内陆地区城市。特有化也指市场和交通枢纽小镇、州政府、教育中心、农业城镇和健康娱乐特有区域的服务业延展和标准化商业服务活动。

理论与佐证表明特有化的城市规模与该城市特有商品的地方经济发展程度呈正相关。所以钢铁和汽车特有化城市比纺织品特有城市规模大，而传统服务中心比纸浆和食品加工城市规模大。正如Henderson（1988）的报告所言，这种特有化现象已经流传至巴西、印度、韩国和美国（见box2）.

然而，很多产品要求一种多样性的便于拓展当地市场的环境来谋求生存繁荣。包括高科技产品、Ramp;D、潮款服饰、出版业、特殊订单制造、机械制造、金融服务、公司总指挥和类似的服务比如广告宣传公司与就业介绍机构。大城市生产这些产品，但是也存在相对特有化-一些着重于金融和海外市场出口的相关服务，其他的可能着重于高科技环境。但是实际情况甚至更复杂。举例来说，大城市的地区多元化拥有广阔充盈的社会网络，所以他们会成为迁徙中枢，从内地吸引移民尤其在出现危机的时候比如饥荒和民间动乱。这些低技能低工资的迁徙者对于生产者比如服装生产商来说就是有吸引力的廉价劳动力，因为他们即想要广阔的当地市场又想要廉价劳动力。

从产品经营范围和城市类型来看，长久以来城市的相对规模分布是相当稳定的。规模较大的城市和较小的城市基于人口数量共同存在和发展，保持着相同的大小，提供给居民相似的生活水平。比如说，工资和生活成本在一个五万人口的城市与一个五百万人口的城市相差100%，那么真实收入水平在这两个类型的城市中就是相同的。

政策制定者倾向于聚焦大城市更大的人均产出上，而忽略更高的劳动力和土地成本，制定出偏向于大城市有污染性重工业的政策。中国对国有企业的传统政策清晰的表现了这种偏向：大城市的工厂优先获取最新的技术，最好的管理者，适当的资金和进出口许可证。上海1981年的份额（尤其是重金属和机械）是1914年（美国工业化与城镇化前期）和1977年纽约和芝加哥的几倍，尽管上海城市人口份额更小。上海很多乡镇企业超过了很多国有企业也就不足为奇了。他们没有雇佣有住房和养家压力的大城市工人的负担。

产品周期，工厂周期和非正式部门

坐落在大都市，在信息交换中心（见box3），加速了新产品或企业的发展。没有经验的新企业，选择在技术、供应商和市场信息丰富的环境中，提高了它们的生存机会。当这些企业通过学习、成长、成熟，信息上能够自给自足，它们就可以搬去更远，土地和工资水平低的卫星城镇。

新企业，尤其是规模小、非正式的企业，在当地生产环境的形成中也起着重要的作用。在圣何塞、加利福尼亚附近的硅谷计算机电子中心，很多企业都是小规模、非正式、更少监管的。在高科技行业，小企业迅速出现，倒闭，或者分裂，在创新中发挥关键作用，代表新创意和冒险。他们在传统行业中也扮演着重要的角色，通过填充订单，给正规部门的大型企业提供元件。他们的角色在发展中国家没有不同。比如，Mukherjee在加尔各答的工作表明，非正式部门是一个充满活力、多产的部门，与正式部门的相互作用强烈，满足元件或备件方面的特殊需求（也可见Banerjee1985）

产品的故事都是相似的。收音机、电视和个人电脑科技，都是紧张大都市环境下的代表性产物。

城市化与经济快速增长

对于发展中国家，研究表明城市集中度在经济发展初期增长，增加了区域性差异，在发展后期减少，降低了区域性差地，或者区域趋同（Williamson1965；也可见Parr1985；El-Shakhs1992；以及Wheaton和Shishido1981）。Hansen（1990）建议，在发展初级阶段，资源不足（尤其基础设施资本）的时候，是不可能进行公共基础设施投资去支持广泛的城市群和一个高速公路、轨道交通和通信系统相互链接的城市。

经济基础设施的有效配置最初需要集中在一个或两个城市（也许大城市），节约开支，而不是去连接城市或发展其他城市。这样集中投资会诱发移民和特大城市的工业化，增加城市集中度。伴随经济的增长，国家将开发一些适当的体系和一些熟练的技术专家。最终，国家可以在内陆地区投资，允许其他主要城市中心以及小型和中型城市开发，导致城市分散化。

在很多发展中国家已经发现了这种集中现象，但这种分散是适度的。人均国内生产总值和集中应对措施间有巨大的关系，集中意味着人均gdp在世界范围内减少（box4）。这种联系是重要和稳健的。然而幅度是很小的，人均生产总值从低水平（$1，000）到平均水平（$5，300），集中度会产生2.5%的变化。

这种分析显现除了人口分散的迹象。在一些集中度高的地区，尤其是亚洲（不包括中国），

领先了20-30%，可以解释为典型的经济力量。这是亚洲大城市的现象。这种高集中度似乎源于政治和制度，导致高集中的资源，因此高集中度的行业也伴随着人口集中在这些大城市中。

虽然重大的人口分散还不普遍，似乎有强大的力量鼓励大城市的工业分散，生产成本上升，居住条件恶化。韩国等国家受到经济影响鼓励工业分散（box5）。

工业分散开始于核心城市到郊区或者卫星城市的分散，然后到国家的其他地方。分散到国家的其他城市提高了城市的专业化，随着工业化城市聚焦到一个特定的活动上。1980年前韩国经历了分散到卫星城市的第一阶段，过去的20年进入了到内陆地区的第二阶段。

泰国和印度尼西亚似乎体验了将产业分散到卫星城的

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