摘 要

近些年来，随着我国经济的发展，工业化和城市化进程的不断加快，过度开发、利用矿产资源和不合理的农业生产活动导致土壤污染成因复杂、类型多样，较难控制，我国土壤环境形势严峻。在实践过程中，频繁发生的土壤污染事件也使得土壤污染问题得到人们较多的关注。可见，土壤污染防治已经成为紧迫的环境和发展问题。为了经济的可持续发展，为了人们的生存环境，土壤污染预防治理工作刻不容缓。在这种情况下，“土壤污染防治法”应运而生，作为防治土壤污染的专门性法律，其在我国立法史上具有里程碑式的意义。在“土壤污染防治法”已经施行的大背景下，面对我国土壤污染防治法律体系已经发生变化的情况，对现阶段中国土壤污染防治的法律制度进行研究显得尤为必要。本文作者运用了比较研究法、分析研究法和辩证分析研究法，主要分析了我国土壤污染防治立法现状，并着重对我国“土壤污染防治法”出台后我国土壤污染防治法律制度进行了研究，同时通过借鉴国外相关方面的立法的成功经验，结合实际，具体问题具体分析，提出的建议希望能对中国土壤污染法律制度的完善有所帮助。

关键词：土壤污染；“土壤污染防治法”；污染防治；土壤污染防治法律制度

Abstract

In recent years, with the rapid development of China's economy and the acceleration of industrialization and urbanization, excessive exploitation and overuse of mineral resources and unreasonable agricultural production activities have led to a variety of types of soil pollution. The causes of soil pollution are complex and difficult to control, so the situation of soil environment in China is not optimistic.In practice, due to the frequent occurrence of soil pollution events, people gradually pay more attention to the problem of soil pollution.In view of this, it is not difficult to find that soil pollution prevention and control has become an urgent environmental and development problem.For the sustainable development of economy and the living environment of people, the prevention and control of soil pollution is urgent.In this case, the Soil Pollution Prevention and Control Law of the People's Republic of China emerges as the times require.As a specialized law to prevent and control soil pollution, it has milestone significance in the legislative history of our country.Under the background that the Soil Pollution Prevention and Control Law has been implemented, it is particularly necessary to study the legal system of soil pollution prevention and control in China in the face of the changes in the legal system of soil pollution prevention and control in China.This paper mainly analyzes the present situation of soil pollution prevention and control legislation in China, and focuses on the legal system of soil pollution prevention and control in China after the introduction of the Soil Pollution Prevention and Control Law. At the same time, based on the successful experience of foreign legislation and combined with the national conditions, this paper puts forward some suggestions to improve the legal system of soil pollution prevention and control in China.

Key Words：Soil Pollution；Soil Pollution Prevention and Control Law；Prevention and Control of Pollution；Legal System of Soil Pollution Prevention and Control

目录

第1章 绪论 1

1.1 研究背景 1

1.2 研究目的和意义 1

1.2.1 研究目的 1

1.2.2 研究意义 1

1.3 国内外研究现状 2

1.3.1 国内研究现状 2

1.3.2 国外研究现状 2

1.4 课题研究内容 2

1.5 预期目标 3

第2章 土壤污染防治法概述 4

2.1 土壤污染的概念 4

2.2 土壤污染防治的概念 4

2.3 我国土壤污染危害现状及立法必要性 4

2.4 土壤污染防治立法的法理基础 5

第3章 土壤污染防治法律制度内容、存在的不足 6

3.1 我国土壤污染防治立法进程 6

3.1.1 阶段一：对土壤污染防治的原则立法 6

3.1.2 阶段二：对土壤污染防治的分散立法 6

3.1.3 阶段三：摸索土壤污染防治专门立法 6

3.1.4 阶段四：中国首部“土壤污染防治法”出台，我国土壤污染防治法律制度日趋完善 7

3.2 我国土壤污染防治立法现状 7

3.3 土壤污染防治法律制度存在的不足 8

3.3.1 “土壤污染防治法”与其他单行法内容大量“竞合”，缺乏良好衔接 8

3.3.2 缺乏公众参与 9

3.3.3 土壤污染防治行政监督管理缺乏持续性和时效性 9

3.3.4 土壤污染防治市场化程度低 9

3.3.5 法律规范可操作性不强，相关法律技术规范有滞后性 10

3.3.6 土壤污染法律责任的认定不够严格、明确 10

第4章 美国、德国和日本土壤污染防治法律制度的经验 11

4.1 美国 11

4.1.1 强调政府引导，获取社会资金支持 11

4.1.2 独立立法，体系完善 11

4.1.3 严苛的土壤污染法律责任认定方式 11

4.2 日本 12

4.2.1 立法上 12

4.2.2 行政监管机制上 12

4.3 德国 13

第5章 完善中国土壤污染防治法律制度的建议 14

5.1 做好各法之间的衔接工作 14

5.2 完善信息公开制度，引导公众参与 14

5.3 完善土壤污染防治的行政管理体制，发挥政府主导作用 15

5.4 充分发挥市场调节作用 15

5.5 完善并及时更新土壤污染防治法律制度内容，增强可操作性 16

5.6 严格土壤污染法律责任的认定 16

第6章 结语 18

参考文献 19

致 谢 20

第1章 绪论

1.1 研究背景

土壤资源关系到人类的生存，人类的生存和发展会因为土壤资源遭到破坏而面临巨大威胁。环境污染问题往往伴随着经济的快速发展而产生，尤其是土壤污染问题。各地频繁发生的土壤污染事件一次次提醒着人们土壤污染防治工作刻不容缓。从2012年到2018年，国内外关于土壤污染防治论文的数量呈现稳步上升的趋势，这说明在国际上，学术界在土壤污染防治领域开展了大量的研究工作。尤其是国内，论文数量不断增长，可以看出我国学术界对土壤污染防治的关注度上升，说明我国科研人员越来越重视土壤污染防治的研究。2019年1月1日起施行的“土壤污染防治法”是我国首次制定的土壤污染防治的专门法律，填补了中国土壤污染防治立法的空白，国内学者对土壤污染防治法律制度的研究大多集中在“土壤污染防治法”实施前，因此，作者对现阶段的土壤污染防治法律制度进行研究并提出完善建议，显得十分有意义。

1.2 研究目的和意义

1.2.1 研究目的

近些年来，随着中国经济的快速发展，工业化和城市化进程不断加快，过度开采和利用矿产资源以及不合理的农业生产活动导致了各种类型的土壤污染，成因复杂，控制困难，我国土壤环境面临的形势不容乐观。在实践过程中，土壤污染事件的频繁发生也使得土壤污染问题成为大家关注的热点。可见，土壤污染防治已经成为紧迫的环境和发展问题，为了经济的可持续发展，为了人们的生存环境，土壤保护治理工作刻不容缓。在撰写本文的过程中，作者阅读并研究了国内外有关土壤污染防治方面的文献资料，旨在通过分析我国土壤污染防治立法的现状，着重研究我国“土壤污染防治法”出台后的土壤污染防治法律制度，学习国外的立法经验，提出适用于我国的土壤污染防治法律制度的完善建议。

1.2.2 研究意义

现阶段土壤污染防治工作已经在陆续开展，在“土壤污染防治法”已经施行的大背景下，面对我国土壤污染防治法律体系已经发生变化的情况，研究土壤污染预防和治理的法律制度显得尤为必要。作者希望通过研究我国土壤污染防治法律制度，提出一些完善我国土壤污染防治法律制度的具有建设性的意见，希望能够对我国土壤污染治理工作提供借鉴，提高我国土壤污染预防和治理的水平。

1.3 国内外研究现状

1.3.1 国内研究现状

在国内的研究中，齐云伟、刘碧函、郭 莉的“土壤污染防治法律制度研究”一文主要分析了我国土壤污染防治立法现状、存在的问题以及国外的相关经验，针对我国的具体情况提出了一些建议^[1]。再例如，黄梅在“我国土壤污染防治法律制度研究”一文中分析了我国土壤污染的现状，指出现阶段我国土壤污染法律制度存在的问题，并通过对比日本、美国等已经建立的专门的土壤污染防治法律体系，发现与其他国家相比，中国土壤污染防治存在法律制度的缺失问题。并通过借鉴其他国家的土壤污染防治经验，提出健全我国土壤污染防治法律制度的建议^[2]。

但是国内对于土壤污染防治法律制度的研究，多集中于我国“土壤污染防治法”出台以前，因此指出的我国在土壤污染防治立法上存在的很多不足，例如，欠缺土壤污染防治单行法、监管机制混乱、责任不明确等问题，以及土壤污染防治的规定较为分散，未形成独立、完整的体系等问题，在“土壤污染防治法”出台后，得到了很大程度的解决。国内的学者大多提议制定土壤污染专门法、健全土壤污染防治监管机制、建立土壤污染专项基金制度、明确界定各方责任等，这些建议已被引入新出台的“土壤污染防治法”中。

1.3.2 国外研究现状

在国外的研究中，很多国家在预防和治理土壤污染上的成功经验都值得我国借鉴。比如德国出台的两部土壤保护法--“土壤保护法”和“联邦土壤保护法”，日本出台的土壤保护法--“土壤污染对策法”和美国的“综合环境反应补偿与责任法”（又称“超级基金法”）和“棕色地块法”等都在土壤污染的预防和治理上给了我国很多的借鉴，特别是其中关于土壤污染法律责任的规定、公众参与的规定以及土壤污染专项基金的规定。Ezio Ranieri、Fabian Bombardelli、Petros Gikas和Bernardino Chiaia在“Soil Pollution Prevention and Remediation”一文中先分析了土壤污染的主要原因是工业活动，农业活动，废物处理不当。然后指出土壤污染会对人类健康，对植物生长造成影响，导致土壤肥力下降，和有毒粉尘。最后将新型的土壤修复系统与传统的土壤修复系统进行对比，突出新型的土壤修复系统的及时性，新颖性和创新性，并提出了一些可供执行的、具体的土壤污染预防与治理的举措。尤其是文中介绍的土壤修复领域的一些研究案例，对我国土壤污染防治法律制度的设计有很重要的借鉴意义^[3]。

1.4 课题研究内容

本选题的内容分为五部分，第一部分主要介绍了土壤污染及土壤污染防治的概念、我国土壤污染危害现状及立法必要性、土壤污染防治立法的法理基础。第二部分进入正题，主要介绍了我国土壤污染防治立法过程、我国土壤污染防治的立法现状、现阶段我国土壤污染防治法律制度存在的不足。第三部分总结了美国、德国和日本土壤污染防治法律体系的经验。第四部分根据美国、德国和日本构建土壤污染防治法律制度的经验，结合中国国情，指出我国土壤污染防治法律制度存在的不足并提出完善的建议。第五部分突出文章重点，总结全文。

1.5 预期目标

作者希望通过本文对现阶段土壤污染防治法律制度的分析研究，对该制度的完善提出一些建设性的建议，希望能够对未来我国土壤污染防治工作提供借鉴，提高我国土壤污染预防和治理的水平。

第2章 土壤污染防治法概述

2.1 土壤污染的概念

新出台的“土壤污染防治法”第二条对土壤污染的概念进行了规界定：“它是指土壤因人为原因发生化学、生物等特性的改变，土壤功能受到影响，造成生态破坏，威胁人体健康的现象。”随着经济的发展，工业化和城市化进程的不断加快，化肥、农药、工业生产废水、城市污水及废物不断排入土壤，土壤的承受和净化能力是有限的，超过这个限度，就会破坏土壤的自然动态平衡，使土壤质量下降，造成土壤污染。人们在对土壤污染进行预防和治理过程中产生的各种社会关系便是土壤污染防治法的调整对象。

2.2 土壤污染防治的概念

土壤污染防治是对土壤污染进行预防和治理的活动。具体而言，是指防止土壤遭受潜在污染和对已污染土壤进行控制、治理的活动。土壤污染防治举措包括两个方面：一是“预防”，就是对可能的发生的、潜在的土壤污染进行预防；二就是“治理”，治理是指改良、治理那些被污染土壤。随着土壤污染事件的频发，土地资源的紧缺，土地作为一种宝贵的生产资源逐渐被过度地开发利用，土壤污染问题逐渐成为人们关注的热点。可以看出，土壤污染防治已经成为了一个紧迫的环境和发展问题，为了经济的可持续发展，为了人们的生存环境，土壤保护治理工作刻不容缓。

2.3 我国土壤污染危害现状及立法必要性

根据“全国土壤污染状况调查公报”(2014 年 4 月 17 日 ) 统计显示，我国土壤污染总体情况不容乐观，部分地区土壤污染状况严重，工矿废弃地土壤污染问题突出，耕地土壤质量堪忧^[4]。此外，近年来，群体性的土壤污染事件件也频频发生，如 2004 年 4 月 28 日，发生在北京宋家庄地铁站的，3 名工人在施工过程中因地下土壤污染导致的急性中毒事件；2005 年 4 月 10 日，发生在浙江省东阳市画水镇的，因当地“化工工业园”造成严重土壤污染引发的大规模群体冲突事件；2015 年 9 月，因建在原先是化工厂的“有毒地块”旁，致使几百名学生群体性身体异样的常州外国语学校新校区事件。^[5]这些事件一次次将血淋淋的事实呈现在我们面前，提醒着我们我国土壤污染形势是多么严峻，及时完善土壤污染防治有关立法迫在眉睫。

在我国首部“土壤污染防治法”出台之前，我国“环保法”（2014年）、我国“土管法”（2004年）、“大气污染防治法”（2018年）、“水污染防治法”（2017年）、“固体废物污染环境防治法”（2013年）等法律法规对土壤污染防治的规定较为分散，未形成独立、完整的体系，对土壤污染防治的监管、修复以及法律责任也少有涉及。而且这些法律对防治土壤污染的规定都是一些比较原则性、分散性的内容，缺乏可操作性。而且这些规定侧重于预防，对于已经造成的土壤污染该如何治理，规定不详，所以就急需制定一部专门的法律来规范土壤污染的预防和治理。因此“土壤污染防治法”的颁布实施是大势所趋。

2019年1月1日起施行的“土壤污染防治法”，是我国首次制定的防治土壤污染的专门法律，意味着大气、水、土壤三大领域的污染防治法已全部齐备，使我国生态保护和污染防治法律制度得到了完善。该法明确规定了土壤污染防治的基本原则、基本制度、土壤污染的预防和土壤资源的保护、风险管控和修复、监督检查和法律责任等重要内容。“土壤污染防治法”的颁布与实施在我国土壤污染防治史上具有里程碑式的意义，该法的颁布施行，有助于完善中国生态环境保护和污染防治法律制度，为顺利开展土壤污染防治工作提供法律保障。

2.4 土壤污染防治立法的法理基础

从法理上来看，环境公平原则及环境正义原则，也为土壤污染防治的立法，提供了法理依据^[6]。社会大众对土壤资源有平等利用的权利且这种利用应当是合理的，这就是环境公平原则的核心之所在。这种利用权仅仅依靠道德的约束是不够的，应该将它上升至法律层面，由法律赋予社会大众对土壤资源的合理利用权。而且环境公平原则还要求社会公众要对自己造成的土壤污染承担相应的法律责任。法律责任会使社会大众产生忌惮心理，从而使土壤免遭污染。而环境正义原则要求企业或个人不能为了一己私欲污染土壤，否则应当对造成的不可挽回的后果承担责任，这种责任的承担需要国家强制力作为后盾。而且环境正义原则还要求造成土壤污染的企业或个人应当交付一定的土壤污染治理费用，并对受到损害的其他个人或企业进行赔偿。

第3章 土壤污染防治法律制度内容、存在的不足